Przyklad dla Polski?
Prof. Miroslaw Matyja
Szwajcaria jest państwem federacyjnym posiadającym trzy poziomy polityczne: federację, 26 kantonów oraz około 2200 gmin. Zdecentralizowana organizacja zadań państwowych i dążenie do ich wykonywania, zgodnie z zasadą oddolnej demokracji – na możliwie najniższym szczeblu, leżą u podstaw państwa, istniejącego praktycznie w niezmienionej formie od 1848 roku.
To co jest bardzo istotne w szwajcarskim systemie politycznym, to zasada subsydiarności, która przypisuje gminom i kantonom wszystkie prawa, nienależące wyraźnie do władz szczebla federalnego. Czyli każdy szczebel władzy realizuje tylko te zadania, które nie mogą być skutecznie zrealizowane przez szczebel niższy lub same jednostki działające w ramach społeczeństwa.
Szwajcarski federalizm
Szwajcarskie państwo federacyjne stosuje demokrację bezpośrednią, w której najwyższą władzę państwową sprawuje naród, a obywatele kreują prawo za pomocą referendum i inicjatywy ludowej. Powszechne prawo wyborcze czynne i bierne dla mężczyzn zostało wprowadzone na szczeblu ogólnoszwajcarskim w 1848 roku, natomiast dla kobiet – w 1971 roku. Demokracja nie zaprasza w naturalny sposób wszystkich do udziału w życiu politycznym, może też wykluczać. I tak właśnie działo się w Szwajcarii: dorośli mężczyźni wielokrotnie korzystali ze swojego demokratycznego przywileju odmawiania prawa do głosowania kobietom. Potwierdza się tu reguła, że demokracja i postęp nie zawsze idą w parze.
W aktualnie obowiązującej konstytucji Konfederacji Szwajcarskiej, istotny jest art. 3, który zasadniczo określa federalny i subsydiarny system tego państwa:
„Kantony są suwerenne, o ile ich suwerenność nie została ograniczona przez Konstytucję Federalną; wykonują te wszystkie prawa, które nie zostały przekazane Federacji”.
To zaledwie jedno zdanie, ale zawiera w sobie cały sens szwajcarskiego federalizmu i zasady subsydiarności. Tym bardziej ważna jest interpretacja tego artykułu konstytucji, który sugeruje, że wszystkie organy państwa działają w granicach prawa i w dobrej wierze, natomiast ich kompetencje są podzielone między władze federalne i kantonalne. Pierwsze z nich wypełniają tylko te zadania, które wyraźnie przekazuje im konstytucja, a spory kompetencyjne są rozwiązywane przez rokowania lub mediacje, oba bowiem szczeble władzy wzajemnie się przenikają. Stosunkowo często obowiązki w wykonywaniu przepisów prawa federacji są przekazywane do kantonów, ale nie jest to regułą. Ten zdecentralizowany federalizm oparty na zasadzie subsydiarności, oznacza, że wszelkie decyzje podejmowane są oddolnie, z bezpośrednim udziałem obywateli. Decyzje, które nie mogą być podjęte na szczeblu gminy, podejmowane są przez władze kantonalne. W wielu dziedzinach regułą jest, że rząd federalny tworzy prawo, ale jego wdrożenie pozostawia kantonom, które dokonują tego w sposób stosowny do własnych wymogów. Silna tradycja federalistyczna i subsydiarna wymaga od władz w poszczególnych kantonach zajmowania się własnymi problemami i powstrzymywania się od krytykowania działań w innych kantonach. Kantonów nie można porównywać do regionów, prowincji, dystryktów lub innych jednostek administracyjnych w innych krajach demokratycznych, np. do polskich województw. Są to w zasadzie niezależne jednostki terytorialne o charakterze państwa, posiadaja wlasne konstytucje i same używają w stosunku do siebie nazwy „państwo” (niem. Staat, franc. Etat). Mają właściwie wszystkie prawa państwa z wyjątkiem tych, których zrzekły się dobrowolnie na rzecz federacji, a więc np. obronności i polityki zagranicznej. Zgodnie z ogólną doktryną polityczną Szwajcarii, kantony, oprócz przestrzegania własnych, ustalonych autonomicznie praw, mają obowiązek wprowadzania w życie ogólnych praw federalnych. Sprawia to, iż państwo wykazuje bardzo niski poziom konfliktowych lub blokujących się postanowień prawnych na osi federacja – kantony – społeczności gminne.
W miarę przekazywania kompetencji federacji, swobody polityczne, które posiadały kantony przed rokiem 1848, zostały znacznie ograniczone. Jednakże, nawet jeśli federacja uzyskała z czasem więcej uprawnień, to kantony i tak zachowały swoją kluczową pozycję. Nie należy również zapominać, że duża część dochodów federalnych przypada na kantony. W początkowej fazie istnienia państwa szwajcarskiego, finanse konfederacji i kantonów były wyraźnie rozdzielone. Każdy kanton był zobligowany do wypełniania swoich zadań, mając do dyspozycji jedynie środki własne. Nawet na wykonanie zadań federacyjnych, kantony nic od federacji nie otrzymywały i utrzymywały się z własnych podatków. Obecnie federacja jest zobowiązana do podziału pewnej części swoich dochodów z kantonami.
Ma to bezposredni zwiazek ze szwajcarskim systemem podatkowym, ktory należy do jednych z najbardziej skomplikowanych na świecie. Wiaze sie to z kolei ze zróżnicowaniem stawek podatkowych w różnych częściach kraju i w kantonach. W Szwajcarii występują 3 rodzaje podatku dochodowego: gminny, kantonalny i federalny. Każdy z 26 szwajcarskich kantonów ustała swoją stawkę podatku obowiązującą w kantonie. Podobnie czynią szwajcarskie gminy, które na swoim obszarze również wprowadzają określoną przez siebie wysokość należnego do zapłacenia podatku. Każdy z kantonów i kazda z gmin ma swoją własną ustawę podatkową, która ustala dochody i majątek. System ten sprawia, że kantony oraz gminy konkurują między sobą, probujac konkurencyjnymi stawkami podatkowymi przyciagac firmy i zamoznych obywateli, takze z zagranicy.
Autonomia kantonow – czynniki
Warto wymienić konstruktory – czyli podstawowe czynniki polityczno-prawne, które gwarantują autonomię szwajcarskich kantonów.
Po pierwsze, istnienie kantonów jest zagwarantowane konstytucyjnie: ustawodawca federalny nie może ani utworzyć, ani zlikwidować żadnego kantonu wbrew jego woli. Jest to zagwarantowane w art. 53 Konstytucji Federalnej. Aby dokonać zmiany liczby kantonów, a nawet, aby zmodyfikować ich terytorium, zainteresowana ludność musi wyrazić na to zgodę, co powoduje długą i skomplikowaną procedurę, łącznie z referendum kantonalnym.
Po drugie, kantony organizują swoje życie polityczne w autonomiczny sposób. Każdy z nich tworzy własne władze, rozdziela pomiędzy nie kompetencje, określa prawa i obowiązki obywateli. Prawo federalne narzuca jedynie kilka elementarnych zasad, które praktycznie ograniczają się do idei równości i do zasady demokracji. Oprócz tych zasad, kantony posiadają całkowitą wolność w zakresie organizacji swojego wewnętrznego życia politycznego.
Po trzecie, kantony swobodnie wybierają swoje władze. Rada Federalna nie narzuca ani nie sugeruje kantonom kandydatów w wyborach, nie bierze udziału ani w wyborach deputowanych, ani w wyborach członków parlamentów kantonalnych. Nie posiada również uprawnień do rozwiązania parlamentu kantonalnego lub odwołania jego rządu.
Po czwarte, kantony nie podlegają politycznej kontroli Federacji. Konstytucje kantonalne są poddane akceptacji Zgromadzenia Federalnego. Pewne prawa kantonalne są poddawane kontroli Rady Federalnej. Większość decyzji i orzeczeń sądowych podlega apelacji przed Trybunałem Federalnym. Jednakże, te kontrole różnią się od kontroli władzy w państwach unitarnych tym, że ograniczają się jedynie do sprawdzenia legalności, a nie właściwości. Rada Federalna może, na przykład, odmówić akceptacji danego prawa jedynie wtedy, kiedy uzna, że gwałci ono prawo federalne. Kazdy kanton może ustanowić swoją własną konstytucję, z jednym wszak ograniczeniem: konstytucja taka musi respektować zasady Konstytucji Federalnej i przyczyniać się do podtrzymania spójności federacji.
Rządy kantonalne są organami nadzoru nad gminami, natomiast władzę ustawodawczą sprawuje rada kantonalna, czyli parlament, złożony zazwyczaj ze 100 radnych. Radę wybiera społeczeństwo kantonu co cztery lata w wyborach powszechnych. Parlament kantonalny zatwierdza budżet i uchwala ustawy przygotowywane przez rząd. Wybiera też najważniejszych urzędników kantonalnych i kontroluje istotne operacje finansowe.
Szwajcarskie gminy
Analizując szwajcarski system polityczny, należy podkreślić szczególne znaczenie gmin, które stanowią fundament państwa. Gminy wiejskie i miejskie zachowały swoje prawa do dziś, a ich samorządność jest zagwarantowana konstytucyjnie. Organizacja gmin w poszczególnych szwajcarskich kantonach wykazuje podobieństwa strukturalne i jest zapisana w gminnych konstytucjach, co jest nietypowe w innych panstw. W skład zgromadzenia gminy wchodzą wszyscy obywatele uprawnieni do głosowania. W zależności od przyjętego w kantonie systemu organizacji, zgromadzenie ma moc ustawodawczą lub zbiera się w celu powołania organu przedstawicielskiego, mającego taką moc.
Kwestia autonomii gmin potwierdza się chociażby w takich przywilejach, jak prawo opodatkowania w celu zaspokojenia własnych potrzeb, swoboda działania w kwestiach nie należących do zakresu kompetencyjnego kantonów, czy samej federacji. Przyznawane jest także obywatelstwo gminy i jest ono warunkiem otrzymania obywatelstwa krajowego. Nie wolno zapominać, że to właśnie gminy były w Szwajcarii przez stulecia uosobieniem oddolnej demokracji. Mieszkancy gmin sami podejmuja – w ramach glosowania – wazne decyzje, np. W sprawie budowa szkoly, naprawy mostu czy remontu urzedu gminy. W ramach referendum podejmowane sa decyzje, ktore sa wiazace dla rady gminnej.
Nikt nie zarzuca potem nikomu, ze zostala podjeta chybiona decyzja, bo sam bierze udzial w glosowaniu. Jesli natomiast nie zaglosowal, to krotko mowiac, sam jest sobie winien.
Czy subsydiarnosc sie oplaca?
Subsydiarny federalizm Szwajcarii jest na pewno skomplikowanym organizacyjnie i kosztownym systemem. W praktyce sprawia jednak, że obywatele w sposób rzeczywisty i autentyczny uczestniczą w życiu politycznym państwa i jego jednostek administracyjnych. Poza tym daje uprawnionym do głosowania satysfakcję współdecydowania o sprawach, które ich bezpośrednio dotyczą. Oczywiście konflikty i mediacje między poszczególnymi szczeblami federalnymi są na porządku dziennym. Przykładem jest kwestia rozmieszczenia uchodźców przybywających do Szwajcarii. Decyzje o ich przyjmowaniu podejmują władze federalne. Umieszczani są jednak – logicznie rzecz biorąc – na terytorium poszczególnych kantonów. Są kantony, które nie zgadzają się na to, są również i takie, które się zgadzają, bez stawiania dodatkowych warunkow. W grę wchodzi tutaj również finansowanie pobytu uchodźców. Niektóre kantony żądają od federacji wsparcia, bowiem nie posiadają środków na utrzymywanie rzeszy nowo przybyłych.
Przynależność lokalno-polityczna jest bardzo głęboko wrośnięta w mentalność obywatela szwajcarskiego, który zdecydowanie utożsamia się przede wszystkim z gminą i kantonem, a dopiero potem z federacją. Inny kanton dla typowego Szwajcara to już „zagranica”, ludzie bardzo niechętnie przeprowadzają się z kantonu do kantonu. Natomiast Berno to siedziba wladz federalnych, ale nie stolica kraju w naszym rozumieniu.
Czy to sie opłaca? Powiedzmy tak: każde głosowanie wymaga czasu, organizacji i związane jest z kosztami. Ale chybiona, zła decyzja, podjeta przez decydentow w ramch demokracji pośredniej/parlamentarnej kosztuje o wiele wiecej. Jak wiemy z polskiego doswiadczenia, rzady się zmieniaja i decyzje sie zmieniaja. Dlatego koszty demokracji bezpośredniej, opartej na subsydiarności, nalezy oceniac wymiernie.
Subsydiarnosc w Polsce
W Polsce panuje, jak wiadomo, demokracja pośrednia/parlamentarna, gdzie w ramach wyborów dokonuje sie wyboru radnych, posłów i senatorów, których zadaniem jest reprezentowanie interesów swych wyborców przy okazji decyzji podejmowanych przez panstwowe organy wladcze.
Namiastkami instrumentow demokracji bezpośredniej w Polsce są głównie referenda lokalne w sprawie odwołania organów samorządu terytorialnego, referenda ogólnopolskie w najważniejszych sprawach ustrojowych oraz obywatelska inicjatywa ustawodawcza. Jednak tylko referendum lokalne, pozwalajace na odwolanie wojta, burmistrza, prezydenta miasta i ich rad, spelnia po czesci warunki demokracji bezposredniej.
Brak jest tradycji podejmowania wiazacych decyzji np. na szczeblu gminy – takich decyzji, ktore dotycza wszystkich obywateli i dlatego winny byc podejmowane przez ogol spoleczenstwa danej gminy.
Nalezy wiec postawic pytanie: czy w Polsce, na szczeblu gminnym, można wprowadzić forme referendum, która miałaby realny wpływ na proces decyzyjny w gminie?
Skoro udaje się to w liczącej przeszło 8 milionów mieszkańców Szwajcarii, to być może uda się również w gminie liczącej niespełna kilka tysięcy mieszkańców. Jednak, aby stworzyc jakakolwiek szanse na wdrożenie takiego pomysłu, potrzeba zaangażowania możliwie szerokiej grupy mieszkańców lokalnego okręgu.
W sytuacji, gdy gmina faktycznie chce brać pod uwagę zdanie mieszkańców, oficjalne forum urzędu gminy powinno być otwarte na tego typu proces decyzyjny. Nalezaloby wprowadzic system, gdzie każdy mieszkaniec gminy moglby sie wypowiedzieć na dany temat i nastepnie ustosunkowac sie wiazaco, glosujac w systemie za-przeciw. Głosowanie nad projektem na stronie internetowej urzędu gminy oraz w automatycznym serwisie telefonicznym winno ten problem rozwiazac. W tym procesie decyzyjnym radni faktycznie byliby reprezentantami swych okręgów i byliby odpowiedzialni za sprawne rozpropagowanie danego głosowania oraz za rzeczowe i skuteczne przekazywanie mieszkańcom informacji na temat postępów działań w gminie. Radny również badałby czy i jakie są społeczne problemy w jego okręgu, po czym w ramach konsultacji z mieszkańcami przedstawiałby możliwe i realistyczne rozwiązania. To przeciez do kompetencji radnego należy, by mieć świadomość z czym borykają się jego wyborcy. Również do jego obowiązków należy znajdowanie rozwiązań czy też sposobów na zmniejszanie lub eliminowanie lokalnych trudności. Z listy rozwiązań danej kwestii na podstawie głosowania organizowanego przez gminę, wyłaniane bylyby najlepsze i optymalne dla większości rozwiazania palacych kwestii. Nie moznaby wowczas odrzucic projektu, o którym już wiadomo, że jest przez mieszkańców uznany za ważny i posiada realne rozwiązania – przeglosowane i zaaprobowane przez mieszkańców. Rada gminy, po zaakceptowaniu danego projektu, bylaby zobowiazana do znalezienia mozliwosci realizacji tegoz projektu. W przypadku, gdy problem okazalby się nierozwiazywalny, np. ze względów finansowych, radni winni informować o tym swoich wyborców i omawiany proces należałoby ponownie poddac pod glosowanie.
Ważne jest doinformowanie społeczeństwa o możliwościach i zaletach instrumentów demokracji bezpośredniej na najniższych szczeblach polityczno-administracyjnych. Jest to proces socjalizacji politycznej, w trakcie którego obywatel powinien nabyć system wartości i norm oraz wzorów zachowań, właściwych dla tego typu demokracji. Niewatpliwie odpowiedzialność spoczywa tu na mediach i politykach, którzy winni przełamać swą „niechęć” do społeczeństwa i zainicjować proces wcielania instrumentów demokracji bezpośredniej i subsydiarnosci. Proces ten powinien mieć na celu zwiększenie uczestnictwa i współdecydowania obywateli w życiu politycznym i przyczynić się do zlikwidowania niezdrowych podzialow spolecznych na zasadzie ”my i wy”. Krótko mówiąc: tyle państwa, na ile to konieczne, tyle społeczeństwa, na ile to możliwe.
Autor ksiazki “Szwajcarska demokracja szansa dla Polski”, wydanej w kwietniu 2018 r. przez wydawnictwo PAFERE. Z zamiłowania alpinista i himalaista oraz badacz najnowszej historii Polski. Mieszka i pracuje w Szwajcarii, żonaty, ma dwóch bliźniaczych synów.
